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國家審計:推動財稅體制改革 促進政策落實到位

2016-06-30 08:07 來源:rqdesigns.com

  ——“國家審計——適應新常態 踐行新理念”系列報道 

  ——推動財稅體制改革 促進政策落實到位 

 

 
 

  《預算法》生效一年半,是否能取得預想成效?如何化解地方政府違規舉債?如何破解礦產審批亂象?

 

  旁白:歡迎收看國家審計,適應新常態,踐行新理念系列節目。

 

  主持人:觀眾朋友們大家好,這里是由經濟日報和審計署共同為您推出的“國家審計,適應新常態,踐行新理念”系列訪談節目,我是主持人白巖。在今天的節目當中我們請到的嘉賓是審計署財政審計司副司長常利;南京審計大學副校長、教授裴育;北京大學光華管理學院教授、博士生導師王立彥;中國審計學會副會長、審計署審計科研所副所長姜江華。

 

  主持人:好,感謝各位嘉賓來到我們的現場,從國家審計最近幾年的情況來看,國家審計已經把財稅體制改革納入到一個重要的審計范圍之內,尤其是預算體制的改革。這方面的情況,您能給我們介紹一下嗎?

 

  常利:財稅體制改革是我們改革的重要內容,預算改革又是財稅體制過程的重要內容,十八大以來圍繞著三中全會確定的全面、規范、公開、透明的總體要求,財政預算制度的改革在不斷地推進,財政預算管理的規范化的水平也在逐步地提高。這一塊我們感覺有以下幾個方面取得了很好的成效吧。

  一個方面,是進一步的完善了我們的法律和制度的體系。大家都知道,我們的《預算法》已經修訂完成了,并且也在2015年1月1號開始實施了。國務院也就財稅體制改革做了一系列的部署,比如說推出了深化預算制度改革,改革和完善中央對地方的專項轉移支付的制度,進一步地強化對地方政府性債務的管理,推進財政資金統籌使用等出臺了一系列政策文件和規章制度。財政部也出臺了相應細化的這種文件要求。我們也注意到財政部特別在規范內控制度建設,包括對預算、資產和政府購買都出臺了一系列的規章制度,強化健全完善了法規制度體系建設。

  第二個方面,我們覺得預算在細化和公開的程度,得到了進一步的提升,比如說中央財政將預算的評審,嵌入了預算編制的流程,在2015年又增加了對中央本級基本支出預算按照經濟分類的款級科目公開預算的內容。2015年還首次對專項轉移支付分地區、分項目進行了細化和公開。這些應該說是從公開的程度也好,細化的程度也好,進一步地提升。

  第三個方面,從我們看到資金支付的進度來看也有了一些加快。到2015年11月中旬同比資金下達的進度提高了2.6個百分點,這些我們看到應該是從我們的體系建設,到預算管理都有了很大提升。

 

  主持人:在改革推進過程當中遇到了哪些問題呢?

 

  常利:第一個還是我們的預算分配的分配權不統一。有一些專項資金涉及分配部門比較多,同類事情有不同的部門在分配,這樣就導致我們的目標不統一,標準不一致,就是造成了資金分配小散的問題還存在,影響了我們資金使用的效率,這是從分配的角度來看。

  從資金使用的角度看,覺得目前預算資金的下達和我們的項目還不完全匹配,有的時候我們是資金下達了,資金找項目,資金不能夠及時安排有效地支出,形成了資金的沉淀,或者說資金的閑置,影響了資金的使用效率,同時也影響我們積極財政政策效果的發揮,這是從資金和項目的匹配角度看。

  再有一個就是從資金的使用安全和效果來看,也存在一些問題。關注我們審計結果公告的觀眾,大家可能也發現到,我們相關的公告都有揭示,資金被騙取套取這些問題還時有發生,我這里也可以舉個例子,2013年在審計19個縣的扶貧資金時候發現。貴州省扶貧辦就是通過貴州省機構編制委員會給他的下屬單位增加了15個事業編制,在增加這15個事業編織的前后,貴州省扶貧辦給省機構編制委員會這主管的處長的親屬戴帽下達了兩個產業扶貧項目,處長的妻子還從這個項目里頭拿到了好處,這個事揭示了以后已經移送到司法機關。

 

  主持人:那王教授,您覺得有沒有好的辦法可以解決剛才審計署提到的問題呢?

 

  王立彥:我首先是覺得這幾年在財稅的方面審計署發揮了很大的作用,不管是在土地資金問題上,在扶貧資金問題上。我們這幾年作為一個在學界的人,從旁邊聽到、看到,也會在自己所做的調研接觸到,肯定是起到了很多正面的作用。咱們回到這個事情本身上,一層從執行層面。因為審計署是監督檢查審查的方面,執行層面肯定是需要有一系列的改進。按說《預算法》生效已經一年半了,我參加過《預算法》的修訂,大家對寄予它的期望非常大,實施中也是發揮了很大的規范作用。現在看起來,財政機制中間的問題依然有,這就說明寄希望于一個法就能夠規范所有的事情未必能做到,但是法的建設肯定是必要的。在這個法看來,首先要把它落實好,生效時間不長,一個法被各級各級的落實、領會、執行它是有個過程的,這個過程一定要真的是落地落到實處,這是在戰術層面,執行層面。

  再往制度層面說,依法行事現在顯然是在依法治國理念下,幾乎是全社會大家都知道這個理念,回到我們這個問題上,我看到《預算法》的過程,我覺得這個法的確是不斷完善的過程,但未必一個法就能解決這個問題。

 

  主持人:好,我覺得在審計工作改革過程當中很重要的一點,就是一定要加強監督,這個監督體系怎么去建設,怎么去完善,就決定了這個審計工作最后改革到底能取得多大的成果。姜會長,從您的角度,您覺得剛才我們提到的這些問題,您有什么見解?

 

  姜江華:作為一名科研人員,我非常關注財政專項資金的整合問題,這個財政專項資金的整合中央已經強調了好幾年了,審計署也一直在推這個事情,但是實際效果不是十分理想。對這個問題我們也做了一些調查研究,發現有這么一個現象,主管部門存在三不愿的現象。一是擔心的怕失去行政權,所以不愿意整合,二是怕職能被整合,不愿意整合,三一個是怕職能機構編制被縮減,不愿意整合,這是主管部門有三個不愿意。而基層地方政府有三怕,或者說三不敢,一個怕失去專項支持,不敢整合。二是怕得罪上級職能部門,不敢整合。第三個怕影響業績,不愿意整合。所以基層地方政府三怕,主管部門三不愿意,造成現在我們財政專項資金整合效果不夠理想的。我們調查發現這樣一個主要原因,所以對這個現象我們建議還是要進一步加大區域整合的力度,特別是跨部門的區域整合,從源頭上來規范這個事情。二一個要健全制度,通過健全專項制度的制度,專項資金的管理制度來確保專項資金發揮應有的效益。還有一個要加大追責問責的力度,對那些阻礙整合,虛假整合,還要以整合之名把資金挪用于樓堂管所,挪用于搞吃喝招待等違反八項規定精神的這些問題。要加大追責問責力度,通過這些措施進一步加大我們專項資金的整合,確保財政專項資金發揮最大的效用。

 

  主持人:剛才您提到了三不愿和三不敢,可以說也暴露出來我們在工作當中存在問題,但是應該說審計署在最近幾年工作當中也取得了一些成績,你比如說在推動財政專項資金統籌整合、盤活存量、提高資金利用效率等方面,都取得了很多成效。那我們在這方面具體開展了哪些工作?

 

  常利:剛才我們姜所長提了這個話頭,應該說最近幾年我們對專項資金的清理整合,對財政資金的統籌使用,對盤活存量資金作為我們審計的一個重點內容,在持續地關注,持續地推進。開展這項工作我體會,我們主要做了以下幾個方面的工作,一個就是認真貫徹落實黨中央和國務院的部署,推進這項工作是在全面貫徹落實十八大、十八屆三中、四中、五中全會的要求。我們在積極推進財稅體制的改革,包括轉移支付制度的規范,我們的供給側結構性改革等等,在進一步優化財政資源的配置,第一個目標優化財政資源的配置。同時我們是在提高資金的使用效益,就是要提升積極財政政策的效果,剛才姜所長也講了,就是在這個大背景下,我們主要做了以下幾個工作,一個就是說加大了對工作的部署,2013年以來,審計署先后發了關于適應新常態,踐行新理念,更好地履行審計監督職責的意見等十多份文件,在我們全國審計系統部署這個工作,加大了工作部署的力度。

  第二,就是說在項目里頭,加大了這種我們組織的審計項目的審計的力度,要求我們的各級審計機關都要貫徹整合專項,盤活存量,優化結構,用好增量,提高效益。

 

  旁白:近年來,中國債務風險一直是各方關注的一個焦點。在6月23日,國新辦舉行的吹風會上,相關負責人表示,無論是社科院統計的非金融部門總體杠桿率249%,還是國際清算銀行公布的我國總體債務率254.8%都顯示,我國總債務規模和杠桿率水平并不高,主要是存在上升較快且分布不均的問題。

 

  謝志華(北京工商大學副校長):債務的問題首先根本不在債。任何一個企業都要負債經營,家庭也需要貸款,所有世界的政府也需要貸款。貸款去用的時候,如果能產生收益, 能夠有償還的能力。債務并不惹禍,恰恰是通過借債促進經濟發展。

 

  主持人:好,我們來聊下一個話題。政府性債務最近幾年成為一個非常熱門的話題,審計署也在開展相關工作。那么現在,地方政府性債務出現了哪些新的情況呢?

 

  裴育:2014年8月底,就8月31號,我們新《預算法》發布,9月下旬我們國務院有關于地方政府債務又出臺了一個意見,就是加強地方政府債務管理的意見。出臺之后,近幾年,各個部門,各個地區在黨中央、國務院的領導下積極地推進預算管理制度改革,建立了地方政府舉債融資的機制,將債務就分類納入預算,就是借、用、還相結合,實行一種限額管理。

  同時我們也看到,作為審計署來說,也持續地開展了政府性債務的跟蹤審計。根據十八屆三中全會提出的明確的改革任務,以及國務院的要求,及時地反映了我們地方政府性債務管理新情況,新問題,揭示了新風險,促進了建立健全規范的舉債融資和風險預警機制。從今年公告的審計結果來看的話,也有這么三個基本情況和一個特點。

  我們盡管新的《預算法》已經實施,國務院有關加強地方性債務的管理辦法也出臺,但是地方政府利用一些融資平臺進行融資的現象仍然存在。發行地方債券用于項目這一塊,仍然還有一些沒有落地的地方。在這個債務的使用過程中,也存在一些浪費現象,但是總體來看的話有關地區的政府性債務風險還是可控的,有關具體的情況我想常司更了解,請常司做一些分析。

 

  常利:我贊同裴教授的總體分析和觀點。債務應該是總體可控,但是最近幾年審計署為什么這么持續地在關注。因為地方政府性債務它關系到我們大的方面,關系到我們的經濟安全。通過審計也發現了一些地方性政府債務違規變相舉債的一些新的情況,比如說通過違規集資形式來增加政府性債務,違規通過融資平臺公司,還有一些企事業單位舉債來增加政府性的債務。還有采取了一些地方的財政和銀行,或者一些國有企業來共同出資設立基金,地方財政違規為相關的出資方,擔保固定的收益,或者是由地方政府和財政出這種承諾函,給相關的出資方出這種承諾函,變相地形成了一些政府性的債務。第四個,還有一些是通過委托代建、購買服務的方式來委托項目公司去建設項目。約定以政府采購的名義來支付項目建設費,通過這種方式來隱性增加政府性債務。

 

  主持人:對于您剛才提到這種違規變相舉債的情況,我們有沒有什么切實有效的辦法可以去解決它呢?

 

  裴育:我把它概括為四句話或四個關鍵詞,嚴肅查處,加強管理,構建一個統計數據庫或者監控平臺,然后適當傾斜。

  從嚴肅查處來看,那就是各級政府的債務管理部門應該嚴肅查處各類政府的違規舉債擔保行為,嚴格按照《預算法》的規定來追求地方政府相關負責人的責任,并且向社會公開,嚴格控制和防范地方政府性債務風險。

  第二個關鍵詞加強管理,目前我們可以考慮加強政府與社會資本合作的模式的管理,就是我們現在講的比較多的PPP模式。各地區應該對各類建設基金的設立和運營情況進行說明,相關基金要嚴格按照利益共享,風險共擔的原則規范政府與社會出資方的權利責任和義務,防范建設性的基金成為地方政府新的隱性債務負擔。

  第三個關鍵詞就是做好一些監控,建議建立全國統一聯網的債務管理信息系統,以不漏,不重、不錯為目標,來進一步規范地方性政府債務管理系統的管理使用和數據的采集工作,充分發揮這個系統在債務風險的監管、控制和數據分析方面的作用,能夠真實全面和客觀的反映地方政府債務的全貌。

  第四個關鍵詞就是適當傾斜,對于那些債務風險控制情況比較好,同時規模需求過大的地區可以適當地傾斜。

 

  主持人:您剛才提到了PPP模式,就是政府和企業之間做這種合作。現在有沒有做的比較好的案例或者是典型呢?

 

  裴育:這些案例應該講還是比較多的。就我目前所看到的數據,我們目前應該有8萬億左右,目前各個地方都有。根據國家發改委公布的數據來看,像截止2015年底就有1.97萬億,項目應該有2000多個項目。像江蘇做得算在全國比較好的,他主要是在一些基礎設施這一塊比較多,比如說城市的水、電這塊都可以來做,尤其像環保類的項目比較多。

 

  主持人:推動財稅體制改革,促進政策落實到位——您現在收看的是“國家審計 適應新常態、踐行新理念”系列訪談的節目現場。我是主持人白巖,審計署近年組織實施了礦產資源相關資金管理情況的審計,也發現了其中的一些問題,那就這些問題我們提出了哪些建議呢?請嘉賓給我們介紹一下。

 

  姜江華:這方面情況我簡要地介紹一下,2015年審計署對山東、遼寧、四川、甘肅、青海和新疆六省區煤炭和有色金屬的礦業權審批還有相關資金的使用情況進行了審計,審計結果向社會進行了公告。從審計情況看主要存在兩個的方面突出問題。一個在審批方面存在違規審批,越權審批等這些問題。二是在評估、咨詢這些環節存在一些亂象。根據這些存在的問題,審計署對帶有一些普遍性的,帶有些行業性的,典型性的問題進行總結分析,提出了建議。這個建議主要有兩個方面,一個是針對審批環節中存在的亂象,審批環節中存在的違規,越權審批這些問題,審計署提出要加快審批制度改革,加快礦產資源領域的深化改革。涉及到部省兩級的要合理劃分他們的審批權限,該省里批的由省里批,該部里批的部里批。國土資源部原則上只批一些特別重要的礦產權,其他的該下放要下放,對一些涉及到生態環境影響非常大的項目,要盡量地要控制,原則上不能審批,這是一條建議。二一條建議,對評估環節中出現的一些亂象,評估咨詢環境當中出現一些亂象要進行規范,比如說對一些評估參數的一些選取,對一些剩余儲量的一些評估,我們要求相關部門要對制度建設加以規范。

 

  主持人:剛剛我們聊了關于礦產資源方面的,其實在高速公路方面也有很多審計工作要展開。2015年審計署就對6個省的部分高速工作開展了一個審計,可以說有效促進了穩增長政策的落地.在高速公路方面您能給我們介紹一下這方面的審計情況嗎?

 

  姜江華:好的,我首先非常贊成你剛才說的,通過對一些重大項目的審計促進了穩增長等政策措施的落。2015年審計署審計了11個省的172個高速公路項目,從審計中情況看,還存在一些突出問題。主要表現在它審批評估的事項多,周期長,具體體現這么三個方面,一個它的審批的環節,在不同環節重復審批。第二個一些項目業主要接受在整個審批過程中要接受一些評估咨詢這樣的事項比較多。第三個一些已經名存實亡的審批還沒有取消。從我們抽查的172個高速公路項目,在不同的部門審批達到了26項手續,審批手續26項,涉及到交通,發展改革,國土等9個部門,像我們這次抽查的172個里面,其中有139個項目已經審批通過的139個項目平均審批周期要三年半,有的長達五年,其他的還在審批過程中的33個項目有18個在2012年已經審批通過了,也就是說這三年多一直還在辦理審批過程中。

  審計結果報到國務院以后,國務院領導同志高度重視。李克強總理和張高麗副總理都做出重要批示,要求以高速公路審批作為突破口,加快重大項目審批制度的改革。國務院召開了常務會議、專題會議,先后發了4個文件,清理整合這些重大項目審批過程中的一些不規范事項。原來重大建設項目有65項審批,經過清理整合之后,保留34項,24項整合為8項,2項改為部門間的協商,原來有5項涉及到安全評估的事項也不再作為行政審批事項,應該說效果非常明顯。

 

  主持人:就是在簡化方面做了許多工作。

 

  姜江華:對,就是在簡政放權方面做出了很好的行動。

 

  旁白:近年來,科研經費的審計也成為人們關注的焦點。那么,審計工作如何能夠推動科技經費的有效使用,打通科技成果轉化通道呢?

 

  羅暉(中國科協創新戰略研究院院長):科技審計工作發揮的作用好,就能使我們國家的科技治理體系和科技治理能力的現代化得到更好的提升。我們科研活動使用的是國家財政的經費,用好這些經費使它發揮績效是我們科研單位的責任,也是審計部門的責任。在這個意義上講,我們的責任和目標是一致的。審計部門通過專業的視角,幫助我們科研單位查找一些管理上的漏洞,制度上的缺失,能夠有效地幫助科研單位提升創新的績效管理。

 

  主持人:在5月30日,在全國科技創新大會上習近平總書記提出要把科技創新擺在更加重要的位置,建設世界科技強國;同時,我們李克強總理提出要以體制機制改革激發科技創新活力,推進科技成果產權制度改革等等。那么我們是如何貫徹落實全國科技創新大會精神,助力科技體制改革的呢?

 

  姜江華:這方面的情況我簡要做個介紹,為了貫徹全國科技創新大會的精神。審計署應該說行動非常快,在6月3號,我記得6月3號就發布了關于審計工作更好地服務全國科技創新,建立世界科技強國這樣一個《意見》。強調審計工作要圍繞科技創新來開展工作,要把黨中央,要把貫徹落實黨中央決定、決策部署。特別是把是否符合中央精神,是否符合改革方向作為我們審計定性的和處理問題的標準。應該說非常鮮明,非常迅速,而且有一些具體措施。而且在這個里面還強調了三個區分,一個區分是講我們把主觀故意違紀違規跟過失犯錯,把政策制度、法規不完善跟故意犯規,把改革探索中出現的失誤跟以權謀私三者區別開來,鼓勵創新,推動改革。把這三者做了一個區分,也是作為我們今后一個時期審計工作的指導思想。

 

  主持人:這里涉及到一個問題,做區分很多都是人在判斷,人去判斷的時候就很容易出現一些就有問題,您覺得具體實施當中應該怎么規避這些問題,更好科學合理地去做這樣的區分呢?

 

  姜江華:我們說三個區分,有些要求我們比如說已經滯后于審計實踐的,已經明顯不適應形勢發展要求的法律法規,我們事先就要做區分。審計前,比如涉及到專項資金領域,剛才常司長講到的,比如我們還有些專項資金有些規定,要求你打醬油的不能買醋,買醋不能打醬油,這樣的規定我們事先就要做區分,就要做了解。如果它明顯已經不適應現在的形勢要求,這些規定不能作為我們審計的依據,這是一個技術操作層面我們要做的。

  還有一個,在觀念上,我們對有些要做些判斷,判斷這個事項是不是符合改革方向,是不是最后會惠及老百姓的切身利益,是不是發揮了資金的最大的效益,這個確實要求我們審計人員觀念上要有轉變。第二也要求我們要綜合分析,大家積極地研究,當然也對我們審計人員素質提出了更高的要求

 

  常利:剛才姜所長講到那個,我們在實際工作中怎么做好這三個區分。要做好三個區分首先我們還要落實兩個不能,兩個不能是什么呢,第一,我們不能拿過去的法律法規套現在的問題,因為有一些過去的制度規定跟現在的情況已經不適應了,我們那個問題是什么呢,是我們的制度規定修訂滯后,就不能拿滯后的制度再來套新的改革創新的事物,這是一個不能。第二個不能,不能用新出的制度套以前的問題。有一些規定,我們是后來越來越明晰,越來越嚴,前頭可能大家的做法不那么明確的時候,你不能拿新制度去套老問題。

 

  主持人:聽了剛才各位嘉賓的發言,我們探討了問題。其實,在實際的工作當中,我們會遇到誤解,但在真正切實解決的時候,我們需要探索出更多更好的方法。特別感謝各位嘉賓能夠來到我們的節目當中,那按照我們節目的一個算是慣例吧,要每一位嘉賓用一句話或簡短的一段話來總結今天自己的觀點或者就您感興趣的某一個話題說一些話。常司長您先來。

 

  常利:十三五的宏圖已經繪就,我們審計署要堅持依法審計,客觀求是,鼓勵創新,推動改革,積極主動地踐行新理念,在黨和國家這種監督體系中更好地發揮我們的作用。

 

  裴育:我覺得應該是正確認識新常態,自覺適應新常態,引領新常態。堅持客觀求是,鼓勵創新,推進改革,遵循五大發展理念,突出審計重點,加大審計力度,提高審計效果,發揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用,進一步來推動國家治理體系現代化和治理能力現代化。

 

  王立彥:我認為這些年來我們的審計機關在國家治理的這個事情上已經發揮了非常大的作用,但是從咱們今天討論財稅機制和政府債務這個問題,我覺得我們要更加快從政府審計向國家審計的轉型,所謂政府審計就是我們審計機關畢竟你現在還是政府里的一部分,你要實現國家審計,是要對政府整體進行審計,這是我今天的一個感想。

 

  姜江華:我也來說點體會,審計工作值得大家點贊,更值得大家期待。

 

  主持人:好,再次謝謝各位嘉賓來到我們節目當中。

(責任編輯:王雅坤)

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